【内控管理面面观】

(资料图片仅供参考)

实现高校采购各环节制度的全方位覆盖

——成都大学采购内控管理的实践及思考

■ 杨良才

近年来，随着高校办学规模的进一步扩大，学校在教学、科研专用设备及行政办公设备方面的投入不断增加，政府采购项目、数量、金额快速增长。高校内部政府采购管理制度在风险防控方面内容相对滞后，没有真正结合政府采购过程中可能存在的风险点建立健全相应办法，如何进一步加强高校政府采购工作的内部风险防控和管理，建立高校内部规范有序的政府采购工作机制，成为高校政府采购管理部门面临的一道难题。

高校采购内部风险分析

目前，高校政府采购内部风险防控体系尚不完善，存在诸多风险。一是内部管理制度不健全。虽然国内高校都制定了学校内部的招标采购管理制度，但随着办学规模的扩大，二级学院和部门等机构设置不断完善，采购工作主体没有设立专门管理机构，分别归属不同的部门负责，政府采购业务呈现国有资产管理处、实验设备处、后勤处等多部门负责制，责任不明确。同时，内部管理制度存在没有结合学校实际、照搬国家文件和制度、操作性不强、制度适用范围不够全面等问题。个别高校内部管理制度没有针对学校实际情况对各种采购方式的适用范围作出明确规定，提交采购管理部门采购前没有走市场调研、专家论证和相关部门审批等程序，因此无法判断政府采购方式的选择是否合法合理，容易出现以“时间紧迫”等借口为由，人为改变政府采购方式。

二是项目论证缺乏前瞻性，预算编制不科学。项目立项是实施政府采购工作的首要和重要环节，立项需要解决的是采购的必要性和合理性问题。在实际工作中，个别项目负责人申请购买设备往往不是出于实际教学和科研工作的需要，而是急于将经费花出去，存在随意立项、重复采购、购非所用等现象。目前国内高校采购经费大多属于财政性拨款，采购申请部门风险管理及采购经费使用意识不强，项目立项前对拟投入多少资金、为什么要采购、采购什么、存在的风险、市场供应情况以及可能产生的绩效等缺乏充分的论证。尤其是个别科研项目负责人对政府采购工作认识不足，出于自身利益的考虑，认为上级财政部门拨付的科研经费属于个人经费，以政府采购流程长、效率低、质量差，通过政府采购程序所采购的设备不能满足项目的特殊性，保证不了项目结题的及时性等为理由，将属于集中采购的项目拆分立项，将项目化大为小，化整为零，规避政府采购。

三是采购流程缺失，管理与执行不分。高校政府采购当事人主要包括采购管理部门、使用部门、设备归口管理部门、管理监督部门。目前国内高校政府采购项目在采购流程上仅停留在采购使用部门向采购组织部门提供简单的申请后，采购负责部门按要求组织采购阶段，采购流程中缺少使用申请部门、设备归口管理部门、财务部门、审计部门、监察部门、采购负责部门等不相容岗位的设置，流程上缺少对采购前期论证材料的审核环节。个别高校的采购管理监督与采购执行没有完全分离，将集中采购项目分别交由归口管理部门实施，出现管理与采购不分的问题，容易造成采购过程中采购方式选择的随意性，不能保证其监督工作的客观性和公正性。另外，某些高校采购人员和采购管理部门还同时负责采购合同签订、验收、付款等工作，导致内部监督机制缺失。

四是采购文件编制不规范。政府采购相关法律法规明确规定，采购人在采购文件编制过程中，不得设立特定投标人、投标产品或倾向性排斥潜在投标人的内容；不能指定设备品牌、型号、供应商。但是高校政府采购专用仪器设备大多数为专业实验室或供科学研究使用，设备专业性较强，主要技术参数往往需要由项目负责人提供，其中相关技术指标隐含的倾向性、技术陷阱，一般人难以发现，如果采购使用部门与设备供应商相互串通，容易滋生腐败。目前国内高校政府采购项目采购文件在采购信息挂网公示前，一般只需经过学校采购组织部门的初审，针对采购文件中的招标主要技术参数、商务要求、供应商资格条件、评审标准、评分细则、采购经费支付方式、合同主要条款、履约验收方式等是否存在倾向性、指向性、排他性等不公平、不合理问题的监督环节缺失。

高校采购风险的防控对策

现有的政府采购法律法规难以对高校采购存在的风险点形成有效防控，只有健全内部风险防控机制才能确保高校政府采购工作规范运行。政府采购工作管理部门应结合学校实际，从政府采购项目的立项需求论证、内部审批、采购文件编制、采购文件论证等各环节着手，进一步完善内部采购制度和机制，实现校级层面政府采购各环节制度的全方位覆盖，并在实际操作过程中严格执行，保证采购过程的公开、公平和公正。

一是建立健全内部风险防控管理制度。首先，高校内部风险防控管理制度应明确其适用范围。例如，成都大学2020年印发的《成都大学政府采购管理办法》明确规定办法的适用范围为“各学院、部门使用学校财务账户统一管理的财政性资金依法采购各类货物、服务和工程的行为”。办法对个别特例也进行了说明，如凡国家、省、市有另行文件规定的工程类、货物类和服务类政府采购项目，按照国家、省、市相应文件规定执行，学校下属独立核算的非法人单位和独立核算的法人单位应参照国家、省、市政府采购文件建立内部采购管理实施细则，但采购结果应报学校政府采购监督委员会备案。

其次，高校内部风险防控管理制度应体现分级分层负责原则，明确各职能部门的工作职责，形成采购管理部门、使用部门、审计、监察部门相互制约、相互监督机制。例如，《成都大学政府采购管理办法》明确规定使用部门主要负责本部门采购项目的市场调研，对所要采购项目进行必要的市场调研，包括市场行情、本行业及本地区潜在供应商、技术发展现状和发展趋势，根据调研情况组织项目前期论证，提出明确、完整、科学、合理的采购需求，根据采购项目的特殊要求明确采购项目投标供应商资格条件、项目主要技术参数、商务要求、评审标准、评分细则、合同主要条款、验收标准，负责合同的制定及洽谈与签订，根据合同约定负责项目实施和验收工作等。

二是建立采购项目前期论证制度。项目设备采购使用部门应对申报的采购项目进行充分调研，针对项目实施的可行性、风险性、可能产生的绩效、资源综合配置、运行条件及相关设备的性能、质量、数量，价格定位、市场供应情况、具体技术参数指标设定的科学性、合理性等制定相应的综合评估论证体系及评分细则，进行采购项目前期论证。目前大多数高校的论证均由使用部门自行选择专家组织完成，这种运动员和裁判员身份合二为一的论证机制容易导致论证流于形式、走过场。因此，采购项目前期论证应由项目设备主管部门或者采购管理部门等其他职能部门来组织实施完成。论证专家组成员应由其他高校或业内专业人员构成。专家论证意见应通过社会媒体进行公示，接受社会潜在供应商的质询和公众监督。通过专家论证从根本上解决项目采购的必要性、采购预算编制的合理性、设备技术参数、相关采购商务要求等指标设置是否具有倾向性等风险问题。

三是建立采购文件和采购合同审核机制。高校政府采购由于专业性较强，政府采购管理部门都是根据设备使用部门提供的采购需求由采购代理机构或校内招标部门来编制采购文件，导致采购文件的编制存在一定的风险。部门相关负责人极易在招标主要技术参数、商务要求、供应商资格条件等条款的设置方面与供应商串通，维护关系户，确保意向性投标供应商进入评审环节和中标，并且在中标后不按照采购文件和投标文件要求签订采购合同，采取偷工减料、以次充好、私自更换采购内容等方式提高利润，与供应商暗中勾结，假公济私进行权钱交易。因此，采购管理部门在采购文件编制完成后，应根据项目采购设备的专业方向在政府采购评审专家库中随机抽取专家，组成采购文件审核论证小组，会同学校设备主管部门、审计、监察部门组成采购文件审核小组，对采购文件进行集中审核论证，并形成书面意见，以确保采购文件内容的公平公正。采购合同在签订前应由学校法律顾问审核，出具审核意见，同时提交学校财务、审计、监察等部门审核会签，以确保采购合同内容与采购文件和供应商投标文件的要求一致。

四是强化高校政府采购代理机构的监管。近两年来政府采购代理机构数量快速增加，从业人员业务水平、政策水平、实际操作能力参差不齐，政府采购法律意识淡薄。加之个别代理机构为片面追求代理业务，与采购单位负责人、投标供应商相互勾结，在采购文件编制、项目开标、评标过程中进行权钱交易、行贿受贿、相互串通。鉴于此，为保证招标代理机构遴选的公开、公平、公正，真正遴选出熟悉政府采购相关政策、招标代理业务能力强、管理组织和服务水平及效率高的招标代理机构，高校应成立由政府采购管理部门、财务、审计、监察等职能部门组成的招标代理机构遴选领导小组负责学校招标代理机构的遴选工作。代理机构遴选通过校内公开招标，采取综合评分法的方式进行，代理机构招标评标委员会评标专家的组成采取聘请省市评标专家、政府采购工作管理专业人员、省内其他高校负责招标采购工作领导等组成，评标专家原则上不从高校内部产生。同时建立代理机构相互竞争机制，引进3家及以上代理机构负责高校招标代理工作，并建立相应考核办法。

五是严格采购人代表的选定。采购人代表在采购项目评标过程起着关键作用，采购人代表在评标现场向评标专家传递、暗示倾向性供应商等信息，将严重影响评标结果的公平和公正性，因此，采购人代表的选择尤为重要。笔者认为，高校在政府采购内部管理制度的制定过程中应充分考虑设置评标业主代表选择资格条件，单个采购项目采购人代表的选择，采取使用部门通过集体决策的形式在部门内部或校内其他部门选取专业人员作为采购项目的业主代表，参与项目的开标与评标工作，并告知其工作职责和应承担的责任。

六是加强二级单位采购工作的监管。根据政府采购法规定，高校二级独立法人单位从采购主体和采购资金性质来认定，虽不纳入政府采购，但其毕竟属于学校的下属二级单位，与学校在管理上存在必然的内在联系，一旦二级法人单位采购工作出现违规行为，学校负有不可推卸的监管责任。另外，高校行政办公设备及实验室计算机耗材采购虽然单次采购量小，采购金额也不大，但全校各学院、部门全年累计采购数量和金额较大，采购过程中的“微腐败”现象时有发生。鉴于此，学校政府采购管理部门应出台相应管理实施细则，规范和指导其采购流程，同时定期和不定期对二级单位的采购项目进行专项检查，并将检查结果进行通报，对采购过程中出现的违规问题进行限期整改。

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